3. Hacienda
1. El área en cifras
A lo largo del año 2012 se han registrado un total de 99 quejas en el área de Hacienda, lo que representa un 3,91% del total de las quejas tramitadas en la institución. Su distribución por administraciones afectadas ha sido la siguiente:
– Administración local.....55
– Administración foral.....32
– Administración General de la Comunidad Autónoma (Gobierno Vasco).....5
En función de las materias o subáreas que se analizan, las quejas recibidas se pueden clasificar de esta manera:
– Tasas.....32
– Funcionamiento de la Administración y procedimiento administrativo.....29
– Impuestos locales.....14
– Impuestos forales.....12
– Precios públicos.....11
– Otros aspectos.....1
Por lo que respecta al detalle de la tramitación de las quejas gestionadas en el área al cierre del ejercicio, en diciembre de 2012, su información estadística es la siguiente:
2. Quejas destacadas
En este apartado se han de abordar las principales cuestiones que los y las ciudadanas han planteado ante la institución del Ararteko. Aunque resulta muy complicado destacar unas actuaciones sobre otras, vamos a incidir sobre dos únicas cuestiones: el diferente tratamiento existente entre territorios en el IRPF en cuanto al plazo de reinversión en vivienda habitual y la repercusión en el Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) de las rupturas matrimoniales de los cotitulares del bien sujeto a tributación.
La tres normas reguladoras del IRPF recogen una exención por reinversión en vivienda habitual de las ganancias patrimoniales obtenidas por la transmisión de la vivienda habitual del contribuyente, siempre que el importe total obtenido en dicha transmisión se reinvirtiera en la adquisición de una nueva vivienda habitual, entre otras condiciones, en el plazo de 2 años.
Ante el frenazo en la concesión de préstamos hipotecarios, que estaba provocando situaciones muy comprometidas, la Hacienda Foral de Gipuzkoa, sobre la base de los acuerdos comunicados en el Órgano de Coordinación Tributaria, estableció una ampliación del plazo de reinversión de 2 a 3 años, para el supuesto de adquisición de una vivienda habitual entre el 1 de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2010 y la posterior transmisión de la anterior vivienda habitual. Esta ampliación no benefició al supuesto inverso, esto es, transmisión inicial de la vivienda habitual y posterior adquisición de la nueva vivienda habitual. En este segundo supuesto, los transmitentes de estas viviendas siguen disponiendo del plazo originario de 2 años, para materializar la exención derivada de la reinversión en vivienda habitual.
Las haciendas forales de Álava y Bizkaia ampliaron más este plazo y lo fijaron en 4 años, tanto para el caso de la adquisición de la nueva vivienda (entre el 1 de enero de 2006 y el 31 de diciembre de 2010) y la posterior transmisión de la antigua vivienda habitual, como para el supuesto inverso, esto es, la inicial transmisión (entre el 1 de enero 2006 y el 31 de diciembre de 2010) y la posterior adquisición de la nueva vivienda habitual.
Como quiera que los y las ciudadanas guipuzcoanas se encuentran en una posición más vulnerable y delicada ante la actual coyuntura económica y la mayor rigidez del actual mercado inmobiliario que sus convecinos alaveses y vizcaínos, instamos a la Diputación Foral de Gipuzkoa a que se buscase un tratamiento homogéneo sobre esta cuestión.
Este tipo de diferencias, que si bien son legítimas y se justifican en la plena capacidad normativa en materia de IRPF que reside en los territorios históricos, son muy difíciles de comprender por la ciudadanía, que asiste desconcertada a una legislación que no resulta coincidente en una cuestión tan delicada en estos momentos, como es, el plazo para la materialización de la reinversión en vivienda habitual.
Lamentablemente, la Diputación Foral de Gipuzkoa no atendió nuestra solicitud, ni tampoco en las Juntas Generales ha prosperado ninguna enmienda o propuesta en este sentido.
En relación con la cotitularidad de los bienes inmuebles en el IBI, se ha de tener presente que si no queda acreditada la existencia de una comunidad de bienes en el sujeto pasivo, el ayuntamiento tiene la obligación de practicar la notificación de la liquidación del IBI a todos los titulares del inmueble gravado, y en consecuencia, cada uno de ellos tiene derecho a una liquidación individual con indicación de la correspondiente cuota a ingresar.
En el caso sometido a nuestra consideración, la sociedad de gananciales se había extinguido en virtud de la sentencia de divorcio que había disuelto el régimen económico matrimonial. A partir de ese momento, no existía ya una unidad económica, sino dos personas que eran titulares al 50% de un bien inmueble.
Luego, se debían girar liquidaciones particularizadas, dado que la administración conocía los datos necesarios y suficientes para emitirlas. Esa actuación no genera ninguna dificultad adicional para la administración exaccionante, quien, además, dispone de la vía de apremio, para reclamar el pago de la deuda, en caso de que ésta no se satisfaga en período voluntario.
Si la administración careciera de esos datos, los obligados al pago deben colaborar, facilitando los datos personales, domicilio y porcentaje de participación de cada uno de ellos.
3. Contexto normativo y social
La normativa tributaria es una materia muy dinámica, en la que es habitual asistir a constantes reajustes y actualizaciones que afectan tanto a la normativa foral como municipal.
Las modificaciones generales de la normativa foral tuvieron lugar con ocasión de la aprobación en el Territorio Histórico de Álava de la Norma Foral 18/2011, de 22 de diciembre, de Medidas Tributarias para el año 2012, y de la Norma Foral 19/2011, de 22 de diciembre, reguladora del Impuesto sobre el Patrimonio; en Bizkaia con la Norma Foral 1/2012, de 29 de febrero, por la que se aprueban medidas transitorias para 2012 y 2013 y otras medidas tributarias y de la Norma Foral 4/2011, de 28 de diciembre, por la que se establece el Impuesto sobre el Patrimonio para 2011 y 2012 y en Gipuzkoa, con la aprobación de la Norma Foral 5/2011, de 26 de diciembre, de modificación del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas tendentes a la recuperación de la equidad , y de aprobación de otras medidas tributarias y de la Norma Foral 6/2011, de 26 de diciembre, por la que se restablece el Impuesto Sobre el Patrimonio.
No podemos cuestionar la relevancia de las medidas adoptadas; sin embargo, la actual crisis económica exige tomar decisiones de política fiscal de mayor calado y reforzar más la lucha contra el fraude y la elusión fiscal.
El año 2012 ha sido un ejercicio particularmente convulso, marcado por los recortes en las políticas públicas, tanto a nivel estatal como en el marco de la CAV. La difícil coyuntura económica que atravesamos está afectando a la recaudación en los territorios históricos y con ello, se está condicionando el gasto y la implementación de políticas públicas.
El desencuentro entre las distintas sensibilidades que gobiernan nuestras instituciones se ha trasladado al Órgano de Coordinación Tributaria, donde no se ha está consiguiendo, en temas relevantes, avanzar con la deseada armonización.
En todo caso, parece que se pretende acometer una reforma coordinada más estructural del actual sistema tributario, que no termina de perfilarse de manera consensuada.
Hemos de mencionar por su gran trascendencia que, el Real Decreto-ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, con efectos 1 de septiembre de 2012, elevó significativamente los tipos impositivos general y reducido del Impuesto sobre el Valor Añadido, que han pasado del 18 y 8 % al 21 y 10%, respectivamente.
En materia de tributación local, las novedades más reseñables han afectado al Impuesto sobre Bienes Inmuebles (IBI) en los Territorios Históricos de Bizkaia y Gipuzkoa.
En Bizkaia, finalmente, se ha acometido el recomendado proceso de actualización de la valoración catastral de los bienes inmuebles ubicado en el territorio, para lo cual se ha aprobado una importante batería normativa. La necesidad de que los nuevos valores sean notificados, con carácter previo, a su aplicación ha aconsejado aplazar hasta 2014 la entrada en vigor de las nuevas valoraciones.
En Gipuzkoa la Norma Foral 4/2012, 4 julio, por la que se introducen determinadas modificaciones en la tributación local ha habilitado a las entidades locales para que, a través de sus ordenanzas, puedan exigir un recargo de hasta el 150% de la cuota líquida del IBI en relación con los bienes inmuebles de uso residencial que no constituyan la residencia habitual del sujeto pasivo o de terceros por arrendamiento o cesión de su uso.
4. Otras intervenciones en el marco del plan de actuación
La actividad predominante que se desarrolla el área de hacienda se circunscribe al análisis y resolución de las quejas particulares que nos traslada la ciudadanía. Si bien, adquiere relevancia también en el área la elaboración y el seguimiento de las recomendaciones generales, así como el impulso de actuaciones de oficio, cuya finalidad está dirigida a promover cambios normativos y a favorecer la implantación de prácticas administrativas más favorables a la ciudadanía.
Estamos atravesando una grave crisis económica cuya incidencia inmediata en las economías familiares está padeciendo un porcentaje muy elevado de la sociedad vasca y que se está manifestando en una pérdida significativa de capacidad adquisitiva en amplios sectores de la población. El desempleo, la precariedad laboral, una actividad económica más ralentizada... están provocando un acusado deterioro de los recursos disponibles en las familias y con ello, la reducción de la recaudación.
La situación financiera de muchas familias es muy complicada a fecha actual, pues a la disminución drástica de sus ingresos se une ineludiblemente el alto nivel de endeudamiento, que ya soportaban.
Especialmente dramática resulta la situación de las personas que han perdido su vivienda habitual, porque, al no poder hacer frente a las cuotas del préstamo suscrito, se ha ejecutado la garantía hipotecaria.
La transmisión de la propiedad de un inmueble constituye uno de los hechos imponibles del Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana (IIVTNU) y, en consecuencia, el ayuntamiento del municipio en el que éste radicaba, liquidaba al deudor hipotecario la correspondiente liquidación de este impuesto.
Ante este terrible problema, la institución del Ararteko elevó en 2011 una recomendación general, con el fin de que se modificasen las normas forales y posteriormente, en consonancia, las ordenanzas municipales que regulaban este impuesto, para que se declarase exenta de tributación las transmisiones de los terrenos derivadas de ejecuciones hipotecarias sobre la vivienda habitual.
Esta propuesta ha dado lugar a la modificación de las tres normas forales, si bien, en un sentido distinto, pues en estos supuestos se ha trasladado al adquirente de la vivienda habitual ejecutada el abono de la cuota tributaria resultante, sobre la base de que el adquirente ha pasado a tener la consideración de sujeto pasivo sustituto del contribuyente. Este, además, no puede exigir del contribuyente el importe de la obligación tributaria satisfecha.
Las tres normas forales entraron en vigor avanzada la primavera del año 2012. A pesar de que no se ha incorporado esta modificación en las ordenanzas fiscales, nos consta que algunas entidades locales la han aplicado directamente. En todo caso, desde la entrada en vigor del nuevo tenor de las normas forales no se han recibido quejas en la institución, por este motivo.
En el año 2010 esta institución elevó una recomendación general en la que se denunciaba el cobro de la tasa de basura sin prestación efectiva del servicio en algunos municipios de Gipuzkoa.
Tenemos que reconocer que, a pesar del tiempo transcurrido, la práctica no sólo continúa sino que hemos empezado a detectar el mismo problema en la zona rural de algunos municipios del Territorio Histórico de Bizkaia. Los recortes están afectando a la ordenación del servicio de recogida de basuras y los criterios tradicionales de cercanía y disponibilidad del mobiliario urbano vinculado a este servicio se están sustituyendo por otros en los que priman o se intenta maximizar los ratios de eficiencia de los contenedores.
Durante el presente ejercicio 2012 hemos propuesto a las entidades locales que sustituyan el requisito de la solicitud anual de los beneficios fiscales en los tributos de cobro periódico por recibo por otras condiciones que permitan un mejor disfrute del beneficio.
Las entidades locales recogen en sus ordenanzas fiscales una variada relación de beneficios tributarios de solicitud ciudadana en los impuestos de cobro periódico por recibo. Algunos ayuntamientos, probablemente, con el ánimo de poder controlar que concurren en las personas beneficiarias los requisitos establecidos en la ordenanza, configuran esas bonificaciones con carácter anual. Esto exige a la ciudadanía tener que solicitar su aplicación todos los años en el plazo adecuado.
Esta mala práctica administrativa se ha evidenciado en la aplicación por parte de algunos municipios de la bonificación a los miembros de familias numerosas en el IBI.
Resulta particularmente gravoso trasladar a las personas beneficiarias la carga desincentivadora de solicitar año tras año la aplicación del beneficio en el plazo establecido. Se puede lograr el mismo fin, la correcta verificación de los requisitos, utilizando medidas más favorables a los intereses ciudadanos.
En 2012 se ha iniciado la tramitación de 11 actuaciones de oficio, cuyos destinatarios han sido las tres diputaciones forales y los ayuntamientos de Vitoria-Gasteiz y Portugalete. En concreto, en estos expedientes se ha propuesto que se declare exenta de gravamen en el IRPF la ganancia patrimonial que se hubiera podido derivar como consecuencia de la ejecución hipotecaria de la vivienda habitual.
La actual situación de crisis demanda la adopción de medidas de carácter extraordinario, con las que paliar las graves dificultades que están atravesando muchas familias. Con esta exención no se pretende que las personas que han sufrido la ejecución hipotecaria de su vivienda obtengan un enriquecimiento injusto, sino un tratamiento fiscal que les permitiese su recuperación económica, con el fin de que la pérdida del hogar no derive hacia la exclusión social de las familias afectadas. La propuesta ha sido acogida por las diputaciones forales.
Con motivo de la integración en el Régimen General de la Seguridad Social de las empleadas de hogar, trasladamos a las tres diputaciones forales la posibilidad de crear algún incentivo fiscal en el IRPF, que ayudase a mitigar el esfuerzo económico que implicaba para estos hogares tener que asumir, a raíz del cambio normativo operado, las cuotas de la Seguridad Social de estos trabajadores, con independencia de las horas de dedicación en el hogar.
Una solución más estructural, como es el establecimiento de un incentivo fiscal, puede ayudar a que aflore y se regularice en mayor medida el trabajo doméstico, evitando así que se destruya el nivel de empleo existente en este sector.
La Diputación Foral de Gipuzkoa, de entrada, mostró su desacuerdo con la propuesta, porque la considera discriminatoria frente a aquellos contribuyentes que, por tener menos capacidad económica, no pueden costear dichos gastos.
La Diputación Foral de Álava no ha descartado en un futuro incluir medidas incentivadoras en el IRPF, pero reconoce que no es posible atenderlas en estos momentos.
A fecha de cierre del informe no hemos recibo la respuesta definitiva de la Diputación Foral de Bizkaia.
Igualmente, hemos planteado que se revise normativa en materia de Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, con el fin de que se arbitren medidas que permitan flexibilizar la valoración de los terrenos, en aquellas situaciones en las que el sujeto pasivo llegue a probar que no ha existido realmente una plusvalía en la transmisión del inmueble.
Muchas viviendas se han adquirido en un momento de expansión alcista del mercado inmobiliario. Sin embargo, la actual coyuntura económica, ha obligado a algunos propietarios a desprenderse de ellas, en unas condiciones de rigidez y de ausencia de demanda, que ha ocasionado un descenso significativo en los precios de estos inmuebles. Ello unido a la situación de premura que viven algunos titulares, está dando lugar a transmisiones de viviendas, por un importe inferior al que se pagó por ellas en la fecha de su compra.
Tradicionalmente, la imposición local sobre las plusvalías inmobiliarias ha tenido por objeto el gravamen de las ganancias que el titular o tenedor del terreno ha percibido sin esfuerzo, ni actividad propia. Esto es, se gravaban aquellos aumentos de valor de los terrenos que respondían fundamentalmente al planeamiento urbanístico y a la inversión pública y por tanto, era lógico que revirtiese, al menos, una parte de esas ganancias en la comunidad, pues habían sido los ayuntamientos quienes con su actuación urbanística habían generado esa riqueza.
Resulta muy difícil hacer comprender a las y los ciudadanos la obligación de contribuir por la manifestación de una riqueza, que desde su punto de vista nunca ha tenido lugar.
El hecho imponible de este tributo lo constituye el incremento del valor, que experimenten los terrenos urbanos, que se pone de manifiesto como consecuencia de su transmisión o la constitución o transmisión de derechos reales de goce sobre éstos. Ahora bien, las normas forales establecen un método objetivo para el cálculo del incremento del valor de los terrenos urbanos del que, en principio, se desprende que toda transmisión de la propiedad o constitución o transmisión de un derecho real de goce, va a producir siempre un aumento de valor.
La transmisión de los inmuebles a un precio inferior al de su adquisición es un escenario que las normas forales no contemplan, pero que el tráfico inmobiliario está poniendo de manifiesto que es real.
Si bien, en un primer momento, las tres diputaciones forales acordaron, dada la importancia del asunto, trasladar al Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi el análisis de la propuesta y, en su caso, la adopción de las medidas adecuadas, requerida una concreción en torno a las iniciativas que se había considerado oportuno promover en el mencionado órgano de coordinación, se ha rechazado que la actual regulación conculque los derechos del contribuyente y en consecuencia, se ha desestimado la reforma tributaria planteada.
El 1 de enero de 2012 entró en vigor la tarifa 72 de la Ordenanza municipal reguladora de la tasa del Servicio de recogida y eliminación de basuras de Vitoria-Gasteiz, que está suscitando un gran desacuerdo entre la ciudadanía.
Esta tarifa, de acuerdo con el tenor literal de la ordenanza, se va a aplicar a las “viviendas en las que no haya empadronada ninguna persona a 1 de enero del ejercicio impositivo”. La cuota a abonar asciende a 260 €.
La ordenanza fiscal precisa, además, que “En relación a la tarifa 72, a las viviendas propiedad de los sujetos pasivos de esta tasa que se encuentren en régimen de arrendamiento, aunque no figuren ninguna persona empadronada en las mismas, les será de aplicación las tarifas de los epígrafes 11, 12 y 13. Deberá acreditarse la existencia del arrendamiento a través de las declaraciones tributarias formuladas por el propietario en los impuestos forales correspondientes”.
A raíz de las consultas que nos trasladaron algunas personas afectadas, abrimos un expediente de queja de oficio ante el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz, en el que se solicitaba que se concretase cuál era la finalidad de la medida. Asimismo, trasladamos nuestras dudas, a la vista de la motivación extrafiscal que, aparentemente, se pretendía lograr con esa tasa agravada. Nuestro ordenamiento admite modulaciones en la cuantía de las tasas justificadas sólo en principios generales de capacidad contributiva. En todo caso, se planteó la necesidad de flexibilizar su aplicación y se recordó que en la legislación de la Comunidad Autónoma Vasca no existe un concepto legal de vivienda desocupada.
En respuesta a nuestra solicitud de informe el Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz se limitó a indicar que, con fecha 21 de febrero de 2012, se había presentado ante el Tribunal Superior de Justicia del País Vasco recurso contencioso-administrativo, en el que se cuestionaba el mencionado epígrafe de la ordenanza fiscal. Esta entidad local puntualizaba, además, que ese ayuntamiento, se iba a someter al pronunciamiento que al efecto dictase el tribunal.
Instada una mayor aclaración, esta entidad local ha precisado que el TSJPV en auto de 6 de junio de 2012 denegó la solicitud de suspensión de la aplicación de la tarifa, por lo que esa entidad local ha procedido a exigir el abono de la tasa.
En todo caso, ha indicado que se han estimado algunas reclamaciones planteadas, bien, porque los sujetos pasivos han acreditado la existencia de un contrato de arrendamiento a efectos fiscales, bien, por discrepancias entre el padrón y el censo del tributo, o bien porque se trataba de viviendas de protección oficial, adquiridas en el último trimestre del ejercicio 2011 y por tanto, el 1 de enero de 2012 sus adjudicatarios se encontraban en plazo para empadronarse en la vivienda.
Este problema ha encontrado solución a futuro, pues se ha suprimido esta tarifa en el proceso de aprobación y modificación de las ordenanzas fiscales para 2013. Sin embargo, a la fecha de cierre de este informe siguen pendientes de resolución las concretas reclamaciones que muchos ciudadanos afectados han promovido en defensa de sus intereses económicos.
Finalmente, se ha propuesto al Ayuntamiento de Portugalete que, a la hora de configurar la tasa por ocupación de la vía pública con andamios, se establezca la cuota tributaria en función de los meses durante los que se prolongue dicha ocupación. En la actualidad la cuota a abonar está configurada con carácter anual e irreductible.
5. Valoración del estado de los derechos ciudadanos
La Constitución Española establece en su art. 31.1 que: “Todos contribuirán al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en los principios de igualdad y progresividad que, en ningún caso, tendrá alcance confiscatorio”.
Este deber se encuentra mediatizado por la propia complejidad de la normativa tributaria, que aboca a las personas contribuyentes a que se sirvan de los servicios de confección de las declaraciones de renta que les ofrecen las administraciones. Sin embargo, la utilización de estos servicios no altera la posición jurídica del declarante, por lo que las consecuencias de los posibles errores o de las eventuales irregularidades que se hubieran podido cometer recaen sobre las y los contribuyentes, como si éstos en todo momento hubiesen actuado por su cuenta y riesgo.
Estamos atravesando una profunda crisis económica cuya incidencia inmediata en las economías familiares está padeciendo un porcentaje muy elevado de la sociedad vasca y que se está manifestando en una pérdida significativa de capacidad adquisitiva en amplios sectores de la población. El desempleo, la precariedad laboral, una actividad económica más ralentizada... están provocando un acusado deterioro de los recursos disponibles en las familias y con ello, la reducción de la recaudación.
Esta situación demanda la adopción de medidas de carácter extraordinario, con las que paliar las graves dificultades que padecen muchas familias. Con ello no se pretende que las personas obtengan un enriquecimiento injusto, sino un tratamiento fiscal que les permita su recuperación económica.
Se deberían arbitrar medidas que permitan flexibilizar la valoración de los terrenos, en el Impuesto sobre el Incremento de Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana, en aquellas situaciones en las que el sujeto pasivo llegue a probar que no ha existido realmente una plusvalía en la transmisión. La venta de los inmuebles a un precio inferior al de su adquisición es un escenario real que debería tener un reflejo en las normas forales que regulan este impuesto.
El desencuentro entre las distintas y legítimas sensibilidades que gobiernan nuestras instituciones ha trascendido del Órgano de Coordinación Tributaria de Euskadi y se ha trasladado al ámbito normativo. Estas diferencias son muy difíciles de comprender por la ciudadanía, que asiste desconcertada a una legislación que no resulta coincidente en cuestiones delicadas en estos momentos, como es, por ejemplo, el plazo para la materialización de la reinversión en vivienda habitual.
La falta de una respuesta expresa y motivada, dentro del plazo de resolución de los recursos, continúa siendo una patología del procedimiento contraria al correcto funcionamiento de la administración.
El establecimiento de tarifas diferentes en el pago de tasas y precios públicos debe estar sustentado en criterios de capacidad económica del sujeto pasivo y no en circunstancias ajenas a ésta como es el empadronamiento en el municipio de imposición.
La garantía de la inembargabilidad de los salarios en la cuantía en la que no superan el importe del SMI sólo resulta de aplicación en los procedimientos de apremio sobre el patrimonio.
En el actual contexto de crisis económica, más que nunca, se han de propiciar acuerdos de aplazamientos y fraccionamientos de pago de deudas, tanto en vía ejecutiva como en voluntaria, que no comprometan la subsistencia de las personas con economías modestas.